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Riforma della Giustizia

Quale è l'obiettivo della riforma?

Il sistema della giustizia italiana funziona molto a rilento rispetto ad altri Stati membri in termini di tempi processuali, come evidenzia l'ultima relazione della Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ). L'asse 2 della componente M1C1 del PNRR contempla misure volte a rendere il sistema giudiziario più efficiente riducendo la durata dei procedimenti e avvicinando l'Italia alla media dell'UE. La digitalizzazione del sistema giudiziario è poi un fattore importante anche per la transizione digitale. La riforma della giustizia è inoltre inserita dal PNRR tra le c.d. riforme orizzontali, o di contesto, che consistono in innovazioni strutturali dell'ordinamento, tali da interessare, in modo trasversale, tutti i settori di intervento del Piano. 

Le misure programmate dal Ministero della Giustizia si inseriscono in un quadro organico che coniuga interventi normativi e investimenti adeguati a sostenerli nel tempo. La strategia prescelta si basa sulla stretta correlazione tra le diverse misure messe in campo, volte a migliorare la risposta di giustizia avviando un reale processo di innovazione organizzativa destinato a stabilizzarsi in futuro. Infatti, l’obiettivo di una giustizia più effettiva ed efficiente, oltre che più giusta, non può essere raggiunto solo attraverso interventi riformatori sul rito del processo o dei processi. Occorre muoversi contestualmente seguendo tre direttrici tra loro inscindibili e complementari: sul piano organizzativo, nella dimensione extraprocessuale e nella dimensione endoprocessuale.

Nello specifico, le riforme concernenti il sistema giustizia riguardano le seguenti aree.

Giustizia civile - la riforma si incentra principalmente sulla riduzione del tempo del giudizio civile, individuando un ampio ventaglio di interventi volti a ridurre il numero di casi presso gli uffici giudiziari, semplificando le procedure esistenti, abbattendo l'arretrato e incrementando la produttività degli uffici medesimi. Per contenere l'esplosione del contenzioso presso gli uffici giudiziari è accentuato il ricorso agli strumenti alternativi per la risoluzione delle controversie, in primis l'arbitrato e la mediazione, ed è in revisione l'attuale sistema di quantificazione e recuperabilità delle spese giudiziarie. La semplificazione è perseguita, con riferimento al procedimento di appello, potenziando il filtro di ammissibilità, aumentando i casi in cui è competente a pronunciarsi un solo giudice, garantendo l'effettiva attuazione di tempi procedurali vincolanti. La riforma prevede anche l'abbattimento dell'arretrato negli uffici giudiziari, obiettivo raggiungibile anche grazie alle assunzioni temporanee previste.

Giustizia penale - la riforma è principalmente volta alla riduzione del tempo del giudizio penale, individuando un ampio ventaglio di interventi, semplificando le procedure esistenti e incrementando la produttività degli uffici giudiziari. La semplificazione è perseguita ampliando la possibilità di ricorso a procedure semplificate, diffondendo l'uso della tecnologia digitale, assicurando scansioni temporali stringenti dell'udienza preliminare, riesaminando il sistema delle notificazioni per renderlo più efficace.

Insolvenza - la riforma è intesa a digitalizzare e potenziare il processo esecutivo con meccanismi di allerta precoce pre-insolvenza e la specializzazione di organi giudiziari e pre-giudiziari per una gestione più efficiente di tutte le fasi del processo esecutivo, anche tramite la formazione e la specializzazione del personale giudiziario e amministrativo.

Giustizia tributaria - la riforma ha l’obiettivo di rendere più efficace l'applicazione della legislazione tributaria e ridurre l'elevato numero di ricorsi alla Corte di Cassazione.

Digitalizzazione del sistema giudiziario - la riforma prevede l'obbligatorietà del fascicolo telematico obbligatorio e il completamento del processo civile telematico. Punta anche alla digitalizzazione del processo penale di primo grado (esclusa l'udienza preliminare) e intende introdurre una banca dati delle decisioni civili gratuita, pienamente accessibile e consultabile conformemente alla legislazione.

Nell’ambito dell’intervento integrato volto a consentire un recupero di efficienza dell’intero comparto della giustizia assumono rilievo, accanto alle riforme propriamente processuali previste dal PNRR, gli interventi di riforma dell’Ordinamento giudiziario volti ad esplicare effetti non solo sul profilo ordinamentale dell’organizzazione della magistratura, ma anche sull’efficienza dell’amministrazione della giustizia.

Tra le misure riguardanti il sistema giustizia previste dal PNRR è inoltre previsto l’investimento in materia di procedure di assunzione per i tribunali civili e penali. L’obiettivo di questo investimento è agire a breve termine sui fattori organizzativi di modo che le riforme in fase di sviluppo producano risultati più rapidamente, massimizzando le sinergie e realizzando un cambiamento epocale grazie alle risorse straordinarie previste dal Piano. Lo strumento organizzativo, il cosiddetto "Ufficio per il processo", consiste nell'istituire (o rafforzare se già esistenti) risorse a supporto dei giudici (reclutate a tempo determinato), al fine di ridurre l'arretrato e i tempi di esaurimento dei procedimenti in Italia. Questa misura dovrebbe migliorare inoltre la qualità dell'azione giudiziaria sostenendo i giudici nelle normali attività di studio, ricerca, preparazione delle bozze di provvedimenti, organizzazione dei fascicoli, e consentendo loro di concentrarsi sui compiti più complessi. L'investimento comprende anche la formazione a supporto della transizione digitale del sistema giudiziario.

Nell’ambito di tale investimento, il PNRR prevede che all’“Investimento in capitale umano per rafforzare l’Ufficio del Processo e superare le disparità tra tribunali” siano assegnate risorse per € 2.268.050.053,73.

È stata realizzata una specifica sezione del sito web del Ministero della Giustizia dedicata al PNRR nella quale sono illustrati schemi esplicativi, documenti e notizie di aggiornamento delle attività in corso, oltre che una serie di FAQ a carattere generale, accessibili a tutti. La specifica sezione del sito web del Ministero della giustizia dedicata al PNRR è disponibile al seguente link https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_2_30.page.

Il complesso di riforme e investimenti è stato pensato dal legislatore per rispondere alle sempre più pressanti domande di tempestività delle decisioni giudiziarie, in particolare in materia civile, che provengono da cittadini, imprese, investitori e osservatori internazionali. Infatti, il sistema della giustizia italiana, caratterizzato da solide garanzie di autonomia e di indipendenza e professionalità dei magistrati, soffre di un fondamentale problema: i tempi della celebrazione dei processi. La durata dei processi incide negativamente sulla percezione della qualità della giustizia resa nelle aule giudiziarie e ne offusca indebitamente il valore, secondo la nota massima per cui “giustizia ritardata è giustizia denegata”. I problemi legati al fattore “tempo” sono al centro dell’attenzione nel dibattito interno e sono stati ripetutamente rimarcati nelle competenti sedi europee. In particolare, nelle Country Specific Recommendations indirizzate al nostro Paese negli anni 2019 e 2020, la Commissione europea, pur dando atto dei progressi compiuti, invitava l’Italia ad aumentare l’efficienza del sistema giudiziario civile, a favorire la repressione della corruzione – anche riducendo i tempi dei procedimenti penali – e a velocizzare i procedimenti di esecuzione forzata e di escussione delle garanzie. 

Obiettivo fondamentale nell’ambito del settore giustizia è quindi la riduzione del tempo del giudizio. Tutti gli interventi in materia di giustizia convergono al comune scopo di riportare il processo italiano a un modello di efficienza e competitività. In particolare, tra gli obiettivi principali rientra quello di ridurre, entro giugno 2026 e rispetto al 2019, del 40% i tempi di trattazione di tutti i procedimenti dei contenziosi civili e commerciali; del 25% i tempi di trattazione di tutti i procedimenti penali; e del 90% il numero delle cause pendenti presso i tribunali ordinari civili (primo grado) e presso le corti d’appello civili (secondo grado).

L’efficienza dell’amministrazione della giustizia rappresenta un valore in sé, radicato nella cultura costituzionale europea che richiede di assicurare “rimedi giurisdizionali effettivi” per la tutela dei diritti, specie dei soggetti più deboli. Inoltre, il sistema giudiziario sostiene il funzionamento dell’intera economia e l’efficienza del settore giustizia rappresenta una condizione indispensabile per lo sviluppo economico e per un corretto funzionamento del mercato. 

Al riguardo, studi empirici dimostrano che una giustizia rapida e di qualità stimola la concorrenza, poiché accresce la disponibilità e riduce il costo del credito, oltre a promuovere le relazioni contrattuali con imprese ancora prive di una reputazione di affidabilità, tipicamente le più giovani; consente un più rapido e meno costoso reimpiego delle risorse nell’economia, poiché accelera l’uscita dal mercato delle realtà non più produttive e la ristrutturazione di quelle in temporanea difficoltà; incentiva gli investimenti, soprattutto in attività innovative e rischiose e quindi più difficili da tutelare; promuove la scelta di soluzioni organizzative più efficienti.

Si stima che una riduzione della durata dei procedimenti civili del 50% possa accrescere la dimensione media delle imprese manifatturiere italiane di circa il 10% (cfr. Giacomelli, S., e Menon, C. (2013). Firm size and judicial efficiency: evidence from the neighbour's court. Bank of Italy Temi di Discussione (Working Paper) No. 898 (pagina 26)). A livello aggregato, uno studio recente ha valutato che una riduzione da 9 a 5 anni dei tempi di definizione delle procedure fallimentari possa generare un incremento di produttività dell’economia italiana dell’1,6% (cfr. González-Torres, G., e Rodano, G. (2020). Court efficiency and aggregate productivity: the credit channel. Bank of Italy Temi di Discussione (Working Paper) No. 1287 (pagina 5)). Di contro, una giustizia inefficiente peggiora le condizioni di finanziamento delle famiglie e delle imprese. Più in generale, i dati evidenziano una naturale e stretta compenetrazione intercorrente tra giustizia ed economia: qualsiasi progetto di investimento, per essere reputato credibile, deve poter contare su un tessuto economico tutelato e non rallentato dalla giustizia, ed essere posto al riparo da possibili infiltrazioni criminali.

Le prospettive di rilancio del nostro Paese sono quindi fortemente condizionate dall’approvazione di riforme e investimenti efficaci nel settore della giustizia.

In materia di giustizia civile e penale, il PNRR comprende un complesso di riforme e investimenti che intervengono in diversi ambiti.

Riforma del processo civile

La riforma del sistema processuale civile è stata avviata con la legge delega del 26 novembre 2021, n. 206 recante “Delega al Governo per l'efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata” (G.U. n. 292 del 9.12.2021). Il PNRR prevede l’entrata in vigore degli atti delegati entro la fine del 2022 e dei regolamenti e delle fonti di diritto derivato entro la fine del 2023.

I punti salienti della riforma così come delineata nella citata legge delega riguardano:

I. Primo grado

Competenza: proposta di estendere la competenza del Giudice di Pace.

Fase introduttiva: anticipazione, rispetto alla prima udienza, delle preclusioni non solo per le domande e le eccezioni, ma anche per le deduzioni istruttorie e le richieste di mezzi di prova, con clausola di salvezza per il contenzioso particolarmente complesso.

Fase decisoria: introduzione di un modello uniforme di decisione che riduce i tempi del processo, eliminando l’udienza di precisazione delle conclusioni, e contraendo i tempi per gli scritti difensivi finali delle parti, prima della sentenza.

Sinteticità e collaborazione: valorizzazione dei principi di sinteticità e collaborazione tra le parti e il giudice, rendendoli generali e dotandoli di specifiche sanzioni di natura economica

II. Giudizio di appello

Nella fase introduttiva prescrizione di specifici criteri per la formulazione dei motivi di appello (sinteticità e chiarezza). Nella fase di trattazione è stata proposta la reintroduzione della figura del consigliere istruttore, il mantenimento di un “filtro” (da decidersi con sentenza direttamente impugnabile), e la conseguente semplificazione della fase decisoria nei casi di manifesta infondatezza dell’appello. Nella fase decisoria è stata proposta una generale semplificazione, in analogia a quella di primo grado. Riduzione delle ipotesi di rimessione della causa al giudice di primo grado ed esclusione per le ipotesi in cui il giudice d’appello possa decidere la causa nel merito. L’evidente finalità di tali interventi è quella di razionalizzare e alleggerire il procedimento d’appello.

III. Cassazione

Nel procedimento in Cassazione si prescrivono negli atti introduttivi i principi di chiarezza, sinteticità e coerenza con il requisito dell’autosufficienza. Viene abolita la sesta sezione filtro, assegnando a tutte le sezioni il potere di effettuare il filtro e unificando il modello processuale camerale. Viene introdotto il rinvio pregiudiziale in cassazione. L’effetto diretto portato dalla autorità della decisione della Cassazione è quello di alleggerimento del futuro contenzioso di merito.

IV. Digitalizzazione processo civile

Si propone di stabilizzare alcune norme processuali, adottate durante il periodo di emergenza pandemica e che hanno dato buona prova (la finalità è quindi quella di una semplificazione delle forme processuali valorizzando le modalità digitali), tra le quali (i) le udienze con collegamento da remoto; e (ii) la sostituzione di alcune udienze con uno scambio di note scritte, con l’eliminazione dei tempi dell’udienza.

V. Disposizioni varie

Si prevede l’introduzione di ulteriori disposizioni quali l’ordinanza provvisoria di accoglimento della domanda, proposta nelle cause su diritti disponibili (con ispirazione al modello del référé francese) nel caso che i fatti costitutivi siano provati e le difese del convenuto appaiano manifestamente infondate; e specularmente dell’ordinanza di rigetto della domanda, proposta quando la domanda è manifestamente infondata, ovvero è omesso, o risulta assolutamente incerta l’indicazione dell’oggetto della domanda o dei suoi fatti costitutivi (petitum e causa petendi). La finalità è quella di incidere direttamente sulla durata dei giudizi, nel caso di manifesta fondatezza o inammissibilità, con anticipazione della decisione.

VI. Ufficio per il processo

Nell’ambito del processo civile e in un’ottica di continuità rispetto alle norme sull’ufficio per il processo di cui al PNRR, la riforma ne prevede l’istituzione (o il rafforzamento se già esistente) presso i tribunali di merito (di primo e secondo grado) e presso la Corte di Cassazione.

VII. Consulenti tecnici

La riforma prevede un riordino della normativa in materia di consulenti tecnici, introducendo anche disposizioni volte a rafforzarne la formazione, le tutele e l’indipendenza, nonché la creazione di un albo nazionale unico, per consentire a magistrati e avvocati di individuare le figure professionali più adeguate al singolo caso.

VIII. Procedimenti speciali

Per il processo esecutivo le proposte sono tutte rivolte a semplificare la formazione dei titoli esecutivi, a velocizzare i procedimenti e a rafforzare la tutela del creditore. Per il processo del lavoro le proposte riguardano la possibile negoziazione assistita nelle controversie di lavoro e per i licenziamenti l’abrogazione del rito Fornero o una doppia corsia processuale, prevedendo un unico modello processuale, con immediata decisione della pronuncia sulla reintegrazione e successiva valutazione delle ulteriori questioni (ad esempio domande di condanna al pagamento di somme o risarcimento del danno). Il rito sommario di cognizione viene mantenuto e rafforzato, cambiando la denominazione in “procedimento semplificato di cognizione”, e prevedendo che lo stesso debba essere adottato in ogni procedimento (davanti al tribunale monocratico o collegiale) a determinate condizioni. Per alcuni procedimenti di volontaria giurisdizione si prevede il possibile trasferimento di funzioni ai notai e ad altri professionisti, con conseguente eliminazione di attività da svolgersi nei tribunali.Per i procedimenti di famiglia si propongono l’adozione di un rito unitario e ulteriori interventi per risolvere, tra gli altri, i problemi legati alla compresenza di organi giudiziari diversi per i procedimenti di separazione, divorzio e per quelli relativi all’affidamento e al mantenimento dei figli nati al di fuori del matrimonio.

IX. Alternative Dispute Resolution (ADR)

La finalità sottesa alla valorizzazione delle forme alternative e complementari di definizione delle controversie è appunto quella di ridurre il volume delle domande rivolte ai giudici e agevolare quindi i tempi del processo civile In particolare:

a) arbitrato: tra le proposte, si prevede il rafforzamento delle garanzie di imparzialità e indipendenza dell’arbitro e l’attribuzione agli arbitri rituali del potere di emanare misure cautelari nell’ipotesi di espressa volontà delle parti in tal senso;

b) mediazione: tra le proposte, si prevedono: (i) incentivi fiscali ed economici alla mediazione; e (ii) l’estensione dell’ambito di applicazione della mediazione preventiva obbligatoria; e 3) la valorizzazione e l’incentivazione della mediazione demandata dal giudice;

c) negoziazione assistita: tra le proposte, si prevede (i) l’utilizzo, salvo diverse intese tra le parti, di un modello di convenzione elaborato dal Consiglio Nazionale Forense; (ii) la possibilità di ricorrere alla mediazione e alla negoziazione assistita anche nelle controversie di lavoro e il potenziamento delle stesse in materia di famiglia; e (iii) l’esclusione del ricorso obbligatorio alla negoziazione assistita nel settore della circolazione stradale.

Riforma del processo penale

Il Governo ha avviato la riforma del sistema processuale penale attraverso la legge delega del 27 settembre 2021, n. 134 - Delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari (G.U. n. 237 del 4.10.2021). Il PNRR prevede l’entrata in vigore degli atti delegati entro la fine del 2022 e dei regolamenti e delle fonti di diritto derivato entro la fine del 2023.

La durata dei processi penali costituisce un elemento chiave per l’Italia: una eccessiva durata del processo rappresenta un pregiudizio sia per le persone coinvolte in veste di indagato, imputato, vittima/persona offesa, sia all’interesse dell’ordinamento all’accertamento dei reati.

La riforma è principalmente volta alla razionalizzazione, deflazione ed accelerazione del procedimento penale, attraverso l’adozione di misure che incidono sui profili di seguito sinteticamente elencati: a) indagini; b) notificazioni e comunicazioni, deposito di atti e documenti, modalità di verbalizzazione e celebrazione udienze; c) ampliamento dell’ambito di applicazione delle condizioni di procedibilità, cause di estinzione o di non punibilità dei reati; d) incentivazione dei procedimenti speciali; e) primo grado; f) maggiore selettività nell'esercizio dell'azione penale e nell’accesso al dibattimento; g) riduzione dei tempi di accesso al giudizio; h) riduzione dei tempi di svolgimento del giudizio; i) semplificazione del giudizio di cassazione; j) ampliamento dell’ambito di applicazione delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi; k) disciplina del processo in assenza dell’imputato.

Con riferimento al giudizio di appello, si prevedono misure mirate ad assicurare una maggiore selettività dell’accesso e, comunque, una riduzione dei tempi dei giudizi, quali: a) modifiche sulle modalità di presentazione dell’impugnazione; b) ampliamento dei casi di inappellabilità; c) restrizione della legittimazione a impugnare del difensore dell’imputato assente, che dovrà munirsi di mandato speciale; d) inammissibilità dell’appello per specificità dei motivi; e) ampliamento del concordato in appello e delle possibilità di udienza non partecipata; e f) improcedibilità nel caso di superamento dei termini massimi di durata del giudizio.

Riforma in materia di insolvenza

Per quanto riguarda la riforma del quadro in materia di insolvenza, è stato approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri del 17 marzo 2022 lo schema di decreto legislativo A.G. n. 374, di attuazione dell’art. 1 della legge di delegazione europea 2019-2020 (legge n. 53 del 2021), recante “modifiche al codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, in attuazione della direttiva (UE) 2019/1023 riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l'esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione, e che modifica la direttiva (UE) 2017/1132 (direttiva sulla ristrutturazione e sull'insolvenza)”. L’attuazione della Direttiva 2019/1023/UE (Direttiva Insolvency) è realizzata attraverso una serie di modifiche al Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, la cui entrata in vigore è attualmente prevista per il 15 luglio 2022.

In sede di prima attuazione degli obiettivi previsti dal PNRR sono già stati emanati i seguenti provvedimenti: (i) decreto-legge 24 agosto 2021, n. 118, convertito con modificazioni dalla L. 21 ottobre 2021, n. 147, recante “Misure urgenti in materia di crisi d'impresa e di risanamento aziendale, nonché ulteriori misure urgenti in materia di giustizia”; (ii) decreto del Ministro della Giustizia del 25 maggio 2021, n. 114 sul “Regolamento concernente il registro dei pegni mobiliari non possessori”; (iii) decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito con modificazioni dalla L. 29 dicembre 2021, n. 233, recante “Disposizioni urgenti per l’attuazione del PNRR e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose”; e (iv) circolare del 3 novembre 2021 del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria e del Personale e dei Servizi del Ministero della Giustizia per l’istituzione dell’Ufficio per il processo anche per i tribunali che si occupano di procedure di ristrutturazione ed insolvenza. Il PNRR prevede l’entrata in vigore degli atti delegati entro la fine del 2022 e dei regolamenti e delle fonti di diritto derivato entro la fine del 2023.

La riforma del quadro in materia di insolvenza è intesa a digitalizzare e potenziare il processo esecutivo con meccanismi di allerta precoce pre-insolvenza e la specializzazione di organi giudiziari e pre-giudiziari per una gestione più efficiente di tutte le fasi del processo esecutivo, anche tramite la formazione e la specializzazione del personale giudiziario e amministrativo. 

In particolare, i punti della riforma riguardanti gli obiettivi previsti dal PNRR sono:

a) il riesame delle modalità di risoluzione extragiudiziale per individuare i settori in cui possono essere necessari ulteriori miglioramenti al fine di incentivare le parti interessate ad avvalersi maggiormente di tali procedimenti; 

b) l'attuazione di meccanismi di allerta precoce e di accesso alle informazioni prima della fase di insolvenza; 

c) la specializzazione degli organi giudiziari, come pure istituzioni per la fase pre-giurisdizionale, al fine di gestire i procedimenti di insolvenza; 

d) la certezza che i creditori garantiti siano pagati in primo luogo (ossia prima dei crediti fiscali e dei crediti da lavoro); 

e) la possibilità per le imprese di accordare diritti di garanzia non possessori; 

f) la formazione e la specializzazione del personale delle autorità giudiziarie e amministrative che si occupa della ristrutturazione; 

g) la digitalizzazione generalizzata delle procedure di ristrutturazione e di insolvenza; e

h) la creazione di una piattaforma online per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in particolare nella fase di preinsolvenza, il cui uso deve essere incentivato per ridurre il carico del sistema giudiziario (richieste di ristrutturazione preinsolvenza, promozione delle ristrutturazioni multilaterali, possibilità di procedure e di risoluzioni automatizzate preapprovate per i casi relativi a importi di bassa entità) e che garantisca l'interoperabilità con i sistemi informatici delle banche, così come con altre autorità pubbliche e banche dati, in modo da garantire uno scambio rapido, per via elettronica, di documentazione e di dati fra debitori e creditori.

Riforma delle commissioni tributarie

La riforma completa delle commissioni tributarie di primo e secondo grado si propone l'obiettivo di rendere più efficace l'applicazione della legislazione tributaria e ridurre l'elevato numero di ricorsi alla Corte di Cassazione. Il Ministero della Giustizia ha in questo ambito una competenza limitata all’ultima fase del giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione, essendo le precedenti fasi di merito - davanti alle Commissioni tributarie di primo grado e di appello – di competenza del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Il contenzioso tributario ha un impatto cruciale sulla fiducia degli operatori economici, anche esteri, e risente delle criticità legate ai lunghi tempi della giustizia. In particolare, sotto il profilo quantitativo, esso rappresenta una componente molto importante dell’arretrato giudiziario della Corte di Cassazione. Sotto il profilo qualitativo, le decisioni adottate dalla Corte di Cassazione comportano molto spesso l’annullamento di quanto è stato deciso in appello dalle commissioni tributarie regionali. Sotto il profilo temporale, i tempi di giacenza dei ricorsi in Cassazione sono in alcuni casi lunghi, aggiungendosi alla durata dei giudizi svolti nei due precedenti gradi di giudizio.

Nel 2021, il Ministro della Giustizia e il Ministro dell'Economia e delle Finanze hanno istituito una Commissione interministeriale di studio chiamata a elaborare proposte di interventi organizzativi e normativi al fine di deflazionare e ridurre i tempi di definizione del contenzioso tributario, partendo dalla ricognizione e analisi delle proposte già depositate in Parlamento. La Commissione si è avvalsa del contributo di esperti qualificati appartenenti a diverse categorie professionali: studiosi, giudici tributari competenti e della Corte di Cassazione, membri dell'organo di autogoverno della magistratura tributaria (Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria). La relazione finale della Commissione interministeriale è stata pubblicata il 28 giugno 2021 ed è al momento al vaglio di un gruppo di lavoro tecnico interministeriale. Il PNRR prevede l’entrata in vigore della normativa di riforma delle commissioni tributarie di primo e secondo grado entro la fine del 2022.

Tra le proposte di riforma che potranno contribuire a razionalizzare il ruolo della Corte di Cassazione, valorizzandone il compito di nomofilachia, si segnala l’introduzione – anche nel giudizio tributario, come già previsto nella riforma del processo civile - del ricorso pregiudiziale in Cassazione. Un’altra proposta è la possibilità per il Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione di proporre ricorso per chiedere che la Corte stessa enunci nell’interesse della legge un principio di diritto in presenza di determinati presupposti.

Digitalizzazione del sistema giudiziario

La riforma prevede l'obbligatorietà del fascicolo telematico, il completamento del processo civile telematico, e punta anche alla digitalizzazione del processo penale di primo grado, esclusa l'udienza preliminare. Nell’ambito della riforma del processo penale, si prevede l’adozione e diffusione di uno strumento telematico per il deposito di atti e documenti e per alcune tipologie di comunicazioni e notificazioni. La riforma intende introdurre una banca dati delle decisioni civili gratuita, pienamente accessibile e consultabile conformemente alla legislazione. Infine, la digitalizzazione del sistema giudiziario rappresenta un fattore importante anche per la transizione digitale. Il PNRR prevede che gli elementi essenziali della riforma e le relative tempistiche di attuazione siano individuati entro la fine del 2023.

Riforma dell’Ordinamento giudiziario

Nell’ambito delle azioni per rendere più efficiente la giustizia, assumono rilievo, accanto alle riforme propriamente processuali, gli interventi di riforma dell’Ordinamento giudiziario per migliorarne l’efficienza. Infatti, la riforma dell’Ordinamento giudiziario persegue i seguenti obiettivi:

a) nella gestione dell’organo di autogoverno, introdurre elementi migliorativi dei processi di scelta degli organi direttivi e semidirettivi e di scelta dei componenti della Corte di Cassazione;

b) introdurre elementi migliorativi dell’efficienza dell’organizzazione giudiziaria; e

c) disciplinare le c.d. porte girevoli.

A tal fine, è stato predisposto un disegno di legge recante "Deleghe al Governo per la riforma dell'ordinamento giudiziario e per l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario militare, nonché disposizioni in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura". La Camera dei deputati ha approvato il 26 aprile 2022 tale disegno di legge (A.C. 2681, ora A.S. 2595), che è ora all’esame del Senato della Repubblica. 

Gran parte dell’intervento è diretto a fare in modo che la selezione degli organi direttivi e semidirettivi degli Uffici giudiziari e dei componenti della Corte di Cassazione sia improntata a criteri che valorizzino le qualità dei candidati e, quanto agli incarichi direttivi e semidirettivi, le effettive capacità di dirigere e organizzare un ufficio giudiziario o una sezione. In particolare, si è dato maggior rilievo a percorsi di specifica formazione all’assunzione di direttivi e semidirettivi, da organizzare da parte della Scuola superiore della magistratura. Inoltre, la riforma prevede lo specifico obbligo del dirigente dell’ufficio di verificare che la distribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro garantisca obiettivi di funzionalità e di efficienza dell’ufficio e assicuri costantemente l’equità tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi.Sempre con riferimento ad esigenze complessive di efficienza la riforma propone interventi diretti ad evitare un’eccessiva mobilità negli uffici, soprattutto con riferimento agli incarichi direttivi e semidirettivi, in quanto si è imposto l’obbligo di permanenza in un incarico direttivo o semidirettivo per almeno sei anni (ferma sempre la verifica quadriennale dell’attività) e si sono limitate alle sole funzioni di primo presidente della Corte di Cassazione e di procuratore generale presso la Corte di cassazione le funzioni rispetto alle quali può essere proposta domanda di trasferimento anche se vi è stata una permanenza nell’ufficio inferiore a quattro anni. Per tutte le altre funzioni è imposta una permanenza di almeno quattro anni.

Infine, la riforma presta particolare attenzione anche al tema delle valutazioni di professionalità dei magistrati, in particolare implementando il materiale conoscitivo a disposizione degli organi di autogoverno, nella convinzione che una seria valutazione di professionalità contribuisca ad accrescere la qualità dei magistrati e, in ultima istanza, la qualità e l’efficienza della giurisdizione.

Interventi sull’organizzazione: l’Ufficio per il processo

In stretta connessione con le riforme processuali nei settori civile e penale, l’Ufficio per il processo è la misura organizzativa più rilevante, non solo in termini di investimento finanziario, ma anche per finalità e obiettivi assegnati nell’ambito del PNRR.L’intervento si propone difatti di creare un vero e proprio staff di supporto al magistrato ed alla giurisdizione – con compiti di studio, ricerca, redazione di bozze di provvedimenti – e pone, altresì, le fondamenta di una struttura al servizio dell’intero Ufficio giudiziario, con funzioni di raccordo con le cancellerie e le segreterie, di assistenza al capo dell’ufficio ed ai presidenti di sezione per le attività di innovazione, di monitoraggio statistico e organizzativo, di supporto alla creazione di indirizzi giurisprudenziali e di banca dati. Si determina, in tal modo, un deciso cambio di paradigma rispetto alla tradizionale visione della funzione giudiziaria, introducendosi negli uffici giudiziari la dimensione dell’equipè. Il giudice sarà supportato da una squadra di validi e diversi collaboratori, che potranno contribuire all’efficacia e all’efficienza del suo intervento.Nel dettaglio, il decreto-legge 9 giugno del 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla L. 6 agosto 2021, n. 113 ha previsto l’assunzione di 16.500 addetti all’Ufficio per il processo così ripartiti:

1) sino a 16.100 unità per gli uffici di primo e secondo grado, in due cicli da 8.050 unità (un primo ciclo di 8.050 unità per massimo 2 anni e 7 mesi, un secondo ciclo di ulteriori 8.050 unità per un massimo di 2 anni);

2) sino a 400 unità per la Corte di cassazione, in due cicli da 200 unità (un primo ciclo di 200 unità per massimo 2 anni e 7 mesi, un secondo ciclo di ulteriori 200 unità per un massimo di 2 anni).

È inoltre prevista l’assunzione a tempo determinato di 5.410 unità di personale tecnico che contribuiranno all’abbattimento dell’arretrato e alla definizione delle altre linee di progetto in materia di digitalizzazione e di edilizia giudiziaria. Come previsto dal PNRR, si prevede di concludere le attività per l’entrata in servizio di almeno 8.764 addetti entro la fine del 2022.

Inoltre, al fine di garantire l’idonea preparazione tecnica dei neoassunti è stato predisposto un programma di formazione del personale addetto, che offrirà un supporto iniziale e permanente per tutto lo svolgimento del rapporto di lavoro. L’ingresso di una così grande quantità di risorse umane, unitamente alla modalità organizzativa della struttura dell’Ufficio per il processo ha reso necessaria la predisposizione di misure destinate ad orientare gli Uffici giudiziari nell’organizzazione delle attività volte a strutturare l’Ufficio per il processo e a renderlo funzionale ad accogliere i neoassunti. Inoltre, secondo quanto richiesto dal menzionato decreto-legge 9 giugno del 2021, n. 80 e alla luce delle informazioni e indicazioni fornite dal Ministero della Giustizia, tutti i 170 Uffici giudiziari assegnatari di addetti all’Ufficio per il processo hanno elaborato entro il 31 dicembre 2021 specifici progetti organizzativi concernenti l’utilizzo degli stessi.

Le tappe fondamentali

Le tappe fondamentali