Ammissibilità della spesa

In assenza di disposizioni comunitarie e nazionali specifiche in tema di ammissibilità dei costi afferenti interventi/progetti inseriti nei Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza finanziati nell’ambito del Dispositivo RRF di cui al Reg. UE 241/2021, l’attuale quadro regolatorio cui fare riferimento è rappresentato dalla normativa nazionale vigente relativa ai Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE) e, nello specifico, al DPR nr. 22 del 5 febbraio 2018 che reca criteri di ammissibilità delle spese riferiti alla programmazione dei fondi SIE 2014-2020 e al Regolamento UE 1303/2013 salvo ulteriori e specifiche disposizioni inerenti il PNRR e/o più restrittive previste all’interno dei dispositivi attuativi (decreti, bandi, avvisi pubblici, etc..) 

L’importo dell’IVA non è incluso nella quantificazione dei costi degli interventi PNRR trasmessa alla Commissione Europea (cfr. stima dei costi totali del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza). 

L’importo dell’IVA è però rendicontabile a livello di progetto se e nei limiti in cui tale costo possa ritenersi ammissibile ai sensi della normativa nazionale e comunitaria di riferimento vigente. Sul punto, si può far riferimento all’art. 15 c. 1 del DPR 22/2018 per i fondi SIE 2014-2020 secondo cui “l’IVA realmente e definitivamente sostenuta dal beneficiario è una spesa ammissibile solo se questa non sia recuperabile, nel rispetto della normativa nazionale di riferimento”. 

Come anche precisato nelle Istruzioni tecniche di cui alla Circolare MEF-RGS del 14 ottobre 2021, n. 21 “tale importo dovrà quindi essere puntualmente tracciato per ogni progetto nei relativi sistemi informativi”.

Salvo diversa indicazioni più restrittive presenti negli dispositivi attuativi (decreti, bandi, avvisi pubblici, etc..), l’acquisto di beni immobili quali edifici o terreni costituisce una spesa rendicontabile sul Progetto PNRR qualora risulti essenziale/strumentale per l’attuazione dell’intervento e per il perseguimento degli obiettivi di progetto, purché sia pertinente e direttamente connessa all’intervento e nei limiti in cui tale costo possa ritenersi ammissibile ai sensi della normativa nazionale e comunitaria di riferimento vigente.

 Per quanto concerne l'acquisto di edifici già costruiti, si ritiene tale spesa ammissibile purché la stessa sia direttamente connessa all'operazione in questione nei limiti dell’importo  indicato da specifica perizia giurata redatta ai sensi dell’art 18 lett a) del DPR del 5 febbraio 2018 n. 22 e nel rispetto delle ulteriori condizioni stabilite dall’art 18 lett b), c), d), e) dello stesso Decreto.

Per quanto concerne l’acquisto di terreni si può far riferimento a quanto previsto dall’art 17 del DPR 5 febbraio 2018 n. 22 secondo cui l’acquisto di terreni rappresenta una spesa ammissibile alle seguenti condizioni: 


a) sussiste un nesso diretto fra l’acquisto del terreno e gli obiettivi dell’operazione;
b) la percentuale rappresentata dall’acquisto del terreno non supera il 10% della spesa totale ammissibile dell’operazione considerata, con l’eccezione dei casi espressamente menzionati ai commi 2 (siti in stato di degrado e per quelli precedentemente adibiti ad uso industriale che comprendono edifici) e 3 (operazioni a tutela dell'ambiente) dall’art. 17 del DPR 5 febbraio 2018 n. 22; 
c) si presenti una perizia giurata di parte, redatta da un valutatore qualificato secondo le disposizioni europee e nazionali vigenti, nonché dei codici di condotta, indipendente o, debitamente autorizzato che attesti il valore di mercato del terreno, solo nei casi in cui non sia possibile averne conoscenza in modo diverso.


Sono fatti salvi particolari criteri di ammissibilità delle spese e/o eventuali condizioni e limiti più restrittivi previsti dai dispositivi attuativi specifici (es. Avvisi/Bandi) o, nel caso di aiuti di stato, dalla decisione di autorizzazione dell’aiuto della CE o dai Regolamenti di esenzione.

Salvo diversa indicazioni più restrittive presente negli dispositivi attuativi (decreti, bandi, avvisi pubblici, etc..), le spese per lavori ristrutturazione/adeguamento della sede costituiscono una spesa rendicontabile sul Progetto PNRR qualora risultino essenziali/strumentali per l’attuazione dell’intervento e per il perseguimento degli obiettivi di progetto, siano pertinenti e direttamente connesse all’intervento e nei limiti in cui tale costo possa ritenersi ammissibile ai sensi della normativa nazionale e comunitaria di riferimento vigente. 

Sono fatti salvi particolari criteri di ammissibilità delle spese e/o eventuali condizioni e limiti più restrittivi previsti dai dispositivi attuativi specifici (es. Avvisi/Bandi) o, nel caso di aiuti di stato, dalla decisione di autorizzazione dell’aiuto della CE o dai Regolamenti di esenzione.

Si precisa al riguardo che ai fini di una valutazione puntuale e definitiva dell’ammissibilità della spesa, occorre prendere in tutti i casi in considerazione anche le caratteristiche specifiche, la natura e la tipologia dell’intervento in cui tale spesa è ricompresa nonché il contesto normativo di riferimento.

Lo strumento del Recovery and Resilience Facility (RRF) non prevede la possibilità di attivare iniziative di assistenza tecnica finanziabili a valere sulla dotazione di risorse assegnata agli Stati membri sui rispettivi Piani. Per assistenza tecnica si devono intendere tutte le azioni di supporto finalizzate a garantire lo svolgimento delle attività richieste nel processo di attuazione complessiva dei PNRR e necessarie a garantire gli adempimenti regolamentari prescritti. Per il dettaglio delle attività specifiche di assistenza tecnica si può fare riferimento all’articolo 6, paragrafo 2 del Regolamento (UE) 2021/241 ed a quanto specificato nella Circolare MEF-RGS del 24 gennaio 2022, n. 6. 


I costi per l’espletamento di queste attività, pertanto, non possono essere imputati alle risorse del PNRR e, quindi, non possono formare oggetto di rendicontazione. Saranno diversamente ammissibili e rendicontabili sui singoli interventi i costi inerenti a spese di consulenza specialistica funzionale alla realizzazione e completamento delle attività di progetto.

Diversamente dai costi per l’espletamento delle attività di assistenza tecnica, sono da considerare ammissibili al finanziamento a valere sulle risorse del PNRR i costi riferiti i servizi di supporto tecnico-operativo, specificatamente destinati a realizzare i singoli progetti. Come chiarito anche dai Servizi della Commissione europea, l’attività di supporto operativo alle strutture interne può essere inclusa come parte del costo delle riforme o degli investimenti “se ciò è essenziale per l’attuazione della riforma o dell’investimento proposto”.


Rispetto a quanto già indicato all’interno della Circolare MEF-RGS del 24 gennaio 2022, n. 4, costruiscono costi ammissibili al piano le spese di consulenza specialistica ossia i servizi professionali di consulenza specifica altamente qualificanti e non riferiti allo svolgimento di attività ordinarie, quale a titolo indicativo e non esaustivo: consulenza legale, consulenza ingegneristica, consulenza in tema ambientale, attività specialistiche di supporto al RUP, i costi sostenuti per i servizi prestati dalle centrali di committenza o committenza ausiliaria per l’espletamento delle procedure di gara, etc..


Le attività di consulenza specialistica devono in tutti i casi essere strettamente funzionali ed essenziali alla realizzazione delle attività di progetto e al raggiungimento dei risultati collegati. Devono pertanto non considerarsi ricomprese in tali attività quelle di supporto ordinario (non specialistico) e/o continuativa quale ad esempio i servizi di assistenza/segreteria amministrativa e assistenza fiscale né di rafforzamento delle strutture amministrative, anche se connesse con progettualità finanziate dal PNRR a meno che non costituiscano specifici investimenti e/o riforme del piano.

Nel caso di costi riferiti a personale interno ed esperti esterni contrattualizzati dalle “Amministrazioni titolari di interventi del PNRR” ossia da tutte le Amministrazioni, centrali e territoriali, che, quali soggetti attuatori (non quindi nel caso di soggetti realizzatori), hanno la titolarità di progetti e azioni finanziati con le risorse indicate nel PNRR, si rinvia alle procedure previste dalla Circolare MEF-RGS del 24 gennaio 2022, n. 4.

In base a quanto previsto dalla Circolare MEF-RGS del 24 gennaio 2022, n. 6, recante “Servizi di assistenza tecnica per le Amministrazioni titolari di interventi e soggetti attuatori del PNRR” l’attivazione delle descritte iniziative di assistenza tecnica deve avvenire solo su richiesta delle Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR di cui all’art. 8 del decreto-legge 77/2021 (Ministeri e Dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri di cui al DM del 6 agosto 2021 e smi), attraverso le proprie Unità di Missione o in assenza delle strutture referenti per le iniziative PNRR attraverso la compilazione puntuale dell’allegato 1 alla medesima nota circolare.

La richiesta va inoltrata al Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento RGS – Servizio Centrale per il PNRR (segreteriaPNRR@mef.gov.it e attuazionePNRR@mef.gov.it) che provvede alla relativa istruttoria. Sulla base dei fabbisogni espressi, sarà redatto uno specifico Piano annuale delle Attività.

Gli Enti Locali o le altre Amministrazioni a vario titolo coinvolte nel processo di attuazione di Progetti PNRR beneficeranno del supporto fornito secondo le modalità indicate nella citata Circolare MEF-RGS, ma non sono tenute a trasmettere direttamente al Servizio Centrale PNRR i propri fabbisogni di assistenza tecnica.Resta inteso che le Pubbliche Amministrazioni locali, quali soggetti attuatori degli interventi PNRR, potranno certamente comunicare alle pertinenti Amministrazioni centrali responsabili degli interventi PNRR competenti per gli specifici avvisi/leggi di finanziamento, i relativi fabbisogni di supporto in modo da poter favorire una raccolta puntuale delle reali esigenze locali e garantire un’adeguata risposta per il tramite dei servizi di supporto da attivare.

L’art. 17 del Regolamento UE 2021/241 che istituisce il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, recita, tra l’altro, che “sono ammissibili le misure avviate a decorrere dal 1° febbraio 2020 a condizione che soddisfino i requisiti di cui al presente Regolamento”. Sul punto anche in base ad un recente parere espresso dalla Commissione Europea si precisa che lo spirito della data limite del 1° febbraio 2020 è quello di consentire una limitata retroattività del RRF per includere anche misure che sono in linea con gli obiettivi del RRF e che saranno perseguite in larga misura nel quadro del Piano, ma le cui fasi iniziali sono iniziate all'inizio della pandemia COVID-19. Ciò significa anche che i costi stimati delle misure incluse nel PNRR non devono riflettere azioni intraprese prima del 1° febbraio 2020. Sarà quindi da verificare se le spese sostenute afferiscono a misure avviate a decorrere dal 1° febbraio 2020 nei termini indicati. In caso positivo, sono da considerarsi incluse nel periodo di ammissibilità del PNRR, fatta sempre salva la valutazione circa il rispetto degli altri principi di legittimità, regolarità, pertinenza e coerenza con quanto previsto nell’ambito del PNRR e dei singoli investimenti presentati all'interno del Piano. 

L’art. 17.2 del Regolamento (UE) 2021/241 stabilisce che “le misure avviate a decorrere dal 1° febbraio 2020 sono ammissibili a condizione che soddisfino i requisiti di cui al presente regolamento”. Il termine "avviato" si riferisce alle fasi iniziali di una misura. Lo spirito della data limite del 1° febbraio è quello di consentire una limitata retroattività del RRF per includere anche misure che sono in linea con gli obiettivi del RRF e che saranno perseguite in larga misura nel quadro del RRF, ma le cui fasi iniziali sono iniziate all'inizio della pandemia COVID-19. Ciò significa anche che i costi stimati delle misure incluse nel PNRR non devono riflettere le azioni intraprese prima del 1° febbraio 2020. Nel caso i progetti descritti corrispondano ai requisiti regolamentari, dovranno conformarsi, inoltre, a tutte le prescrizioni previste all’interno del PNRR, tra cui il DNSH ed il tagging climate e digital previsto. A ciò si aggiunga la documentazione completa attestante il conseguimento dei target e milestone previsti (secondo i criteri puntualmente riportati nell’allegato alla decisione del Consiglio) che dovrà essere puntualmente verificata e trasmessa in fase di rendicontazione e/o su richiesta delle strutture centrali di presidio. Per quanto attiene la documentazione inerente le procedure e spese sostenute, le stesse dovranno essere debitamente acquisite (se del caso) conservate e rese disponibili per i controlli di pertinenza, afferenti l’Unità di Missione – struttura di coordinamento dell’amministrazione centrale titolare di interventi PNRR, Il Servizio Centrale per il PNRR, l’audit nazionale (Unità di Audit IGRUE) e gli eventuali ed ulteriori controlli comunitari.

Si, le Regioni a statuto speciale e Province autonome possono utilizzare le normative regionali e provinciali. Qualora presente nei dispositivi attuativi il richiamo alla disciplina nazionale in materia di contratti pubblici (D. Lgs. 50/2016) intende far riferimento al complesso della normativa vigente in materia, ivi comprese le disposizioni emanate da parte delle Autonomie territoriali, incluse le Province Autonome di Trento e Bolzano, per le quali è lo stesso decreto legislativo, all’articolo 2, comma 3, ad operare un esplicito rimando. 

L’articolo 10 comma 4 del decreto-legge 121/2021 consente l’utilizzo delle “opzioni di costo semplificate” previste dal Regolamento (EU) 1060/2021 all’articoli 52 e seguenti. Le linee guida della Commissione Europea che illustra le opzioni di costo semplificate e le relative metodologie di applicazione per il periodo 2014-2020, per quanto coerenti, possono trovare applicazione anche per il periodo 2021-2027.

Per maggiori dettagli:

  • Decreto-Legge 10 settembre 2021, n. 121, convertito con modificazioni dalla L. 9 novembre 2021, n. 156;
  • Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021;
  • Guida alle opzioni semplificate in materia di costi (OSC) – Linea guida  EGESIF_14-0017 e successive modifiche/integrazioni.

Il ricorso alle opzioni di costo semplificato previste all’interno dei dispositivi attuativi (decreti, bandi, avvisi pubblici, accordi di cooperazione istituzionale, etc..) con il riferimento normativo puntuale. In caso di ricorso alla definizione di una metodologia dei costi la stessa deve essere finalizzata dall’amministrazione almeno prima della pubblicazione dell’avviso pubblico o, al più tardi, fatto sempre salvo il rispetto della parità di trattamento per le procedure selettive, nel documento che specifica le condizioni per il sostegno.